編者按：
本號上一期曾經推送由美國奧斯頓律所駐京辦編輯整理的“美國第232節關稅特朗普總統供稿亮點整理”， 該文對232措施本身進行了較為細緻的解讀並對受影響企業提出了若干實操層面的建議。
一位外國朋友給本文的留言是：I think these measures have been against China. When Trump says they can discuss any country with which they have security relationship is welcome to discuss them to address the threatened impairment of national security caused by imports from that country. USA is member of NATO. It is possible to get a better solution with European countries. With China? I don’t know how is it possible to negotiate. Trump is planning to stop China from growing.
從這幾天事態的一些進展來看， 似乎上述觀察頗有可能不幸言中。 那麼， 考慮下一步的對策就成為應有之義。 今天推送的這篇文章， 主要通過回顧GATT有關安全例外的締約歷史， 試圖對該措施的WTO合法性進行初步分析。
中國如何應對232措施——基於GATT第21條起草歷史的簡要分析
（作者：卓峻帆）
美國時間2018年3月8日， 美國總統特朗普簽署命令， 認為進口鋼鐵和鋁產品威脅到美國國家安全， 決定對進口鋼鐵和鋁產品分別徵收附加關稅。 分析人士普遍認為， 此舉將對全球經濟、多邊貿易體系產生破壞， 可能引發其他經濟體採取報復措施， 或將點燃全球貿易戰。
受到232措施影響的國家陸續展開了回應。 歐洲議會對華關係代表團團長喬·萊恩（Jo LEINEN）在對話新浪財經時表示， 該關稅檔明顯違背世貿規則， 他建議歐盟及中國向WTO起訴美國， 如果有必要， 還可以在一定範圍內進行反擊。 [1]
歐盟委員會主管貿易的委員塞西莉亞·瑪律姆斯特倫10日表示， 歐盟將就美國鋼鋁產品關稅政策繼續與美談判。 [2]
布魯塞爾時間3月11日，
3月10日， 經澳大利亞總理特恩布林證實， 澳大利亞也獲得了鋼鋁關稅豁免。 [4]
中國要怎樣回應232措施？學者們紛紛獻計， 比如團結其他受232措施影響的國家、精心設計反制措施、訴諸WTO爭端解決機制等。 [5]中美貿易戰要打響了嗎？3月11日商務部部長鐘山在記者會上對中美是否會打貿易戰回應稱， 貿易戰沒有贏家， 中國不希望打貿易戰， 也不會主動發起貿易戰。 那麼， 在不採取貿易反制措施的情況下， 貌似要選擇訴諸WTO爭端解決機制這一途徑了， 拋開其費時費力的缺點、WTO上訴機構可能面臨停擺的危機不談，
一、美國採取232措施的法律依據
（一）國內法
美國發起232調查的國內法依據是1962年《貿易擴展法》第232節和對應的15C.F.R.第705節。 《貿易擴展法》第232節授權美國商務部負責對特定進口產品進行全面清查以確定該進口產品對美國國家安全產生的影響。 雖然第232節不包括關於“國家安全”的定義， 第232節的國會明確規定“國家安全”包括但不限於“國防”的要求。 [6]
商務部在調查報告中指出， 部長認定232條款目的中的“國家安全”包括“超出了滿足國防要求的必要條件， 對經濟和政府的最低限度的運作有至關重要作用的特定行業的一般安全和福利”。
（二）GATT1994第21條
美國若證明232措施符合WTO規則的規定， 則需要援引GATT1994第21條安全例外。
第21條：安全例外
本協定不得解釋為：
(a)要求任何締約方提供其認為如披露會違背其基本安全利益的任何資訊， 或
(b)阻止任何締約方採取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動：
(i)與裂變和聚變物質或衍生這些物質的物質有關的行動；
(ii)與武器、彈藥和作戰物質的貿易有關的行動， 及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物質有關的行動；
(iii)在戰時或國際關係中的其他緊急情況下採取的行動；
(c)阻止任何締約方為履行其在《聯合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而採取的任何行動。
Article XXI: SecurityExceptions
Nothing in thisAgreement shall be construed
(a) to require anycontracting party to furnish any information the disclosure of which itconsiders contrary to its essential security interests, or
(b) to prevent anycontracting party from taking any action whichit considersnecessary for the protection of itsessential security interests.
(i) relating tofissionable materials or the materials from which they are derived;
(ii) relating to the traffic inarms, ammunition and implements of war and to such traffic in other goods andmaterials as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplyinga military establishment;
(iii) taken in time ofwar or other emergency in international relations; or
(c) to prevent anycontracting party from taking any action in pursuance of its obligations underthe United Nations Charter for the maintenance of international peace andsecurity.
從該條款的文義層面來看， 美國可能援引(b)款(ii)項的後半段“與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物質”。 若要證明232措施的合WTO性， 需要論證（1）鋼鐵/鋁貿易是直接或者間接供應軍事機關（2）232措施中所保護的“國家安全”應當符合第21條“基本國家安全利益”的要求。 前者更加偏向於事實的認定，在此不予討論。
二、GATT第21條“基本國家安全利益”釋義
若對(b)款採用文義解釋的方法進行解讀，無法確認“it considers”、“necessary”和“essential securityinterests”這三者的關係。“it considers”的內容是什麼，是僅僅對“necessary”的判斷，還是可以定義“essential securityinterests”？自WTO成立以來，專家組和上訴機構並未對“基本國家安全利益”進行定義。GATT1994第21條的起草歷程或許幫助理解“essential security interests”的含義。
（一）GATT1994第21條起草歷史[8]
在上世紀初籌備建立國際貿易組織時，美國提出了《國際貿易組織憲章草案》，交由1946年10月召開的聯合國貿易與就業會議倫敦籌委會討論。安全例外的內容最早出現在1947年3月5日《國際貿易組織憲章草案》，其作為一般例外的一部分規定在第37條。
一般例外
第37條
如果下列措施的實施在條件相同的各國之間不構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的隱蔽限制，締約方可以採用或加強以下措施：
…
(c)與裂變或聚變材料有關的措施；
(d)與武器、彈藥、和作戰物質的貿易有關，此類貿易所運輸的供應軍事機關的其他貨物或物質有關的措施；
(e)在戰時或國際關係中的其他緊急情況下，與保護成員基本國家安全利益有關的措施；
…
(k)為履行《聯合國憲章》項下的維持國際和平與安全的義務而採取的措施。
GENERAL EXCEPTION
Article 37
General exceptions tochapter V
Subject to therequirement that such measures are not applied in a manner which wouldconstitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination betweencountries where the same conditions prevail, or a disguised restriction oninternational trade, nothing in Chapter V shall be construed to prevent theadoption or enforcement by any Member of measures:
...
(c) Relating tofissionable materials;
(d) Relating to thetraffic in arms, ammunition and implements of war and to such traffic in othergoods and materials as is carried on for the purpose of supplying a militaryestablishment;
(e) In time of war orother emergency in international relations, relating to the protection of theessential security interestsof aMember;
...
(k) Undertaken inpursuance of obligations under the United Nations Charter for the maintenanceof international peace and security.
1947年7月4日，籌備委員會在日內瓦討論《國際貿易組織憲章草案》，美國提議重述安全例外的規定，安全例外的內容從一般例外中移出，成為獨立條款。“其認為”的表述也是在此次草案中首次出現。
第94條：
本協定的任何規定不得解釋為要求任何締約方提供其認為如披露會違背其基本國家安全利益的任何資訊，或阻止締約方採取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動：
a)與裂變材料或提煉裂變材料的原料有關的行動；
b)與武器、彈藥和作戰物質的貿易有關的行動，及與此類貿易所運輸的供應軍事機關的其他貨物或物質有關的行動；
c)在戰時或國際關係中的其他緊急情況下，與保護其基本國家安全利益有關的行動；
d)為履行《聯合國憲章》項下的維持國際和平與安全的義務。
Article 94
General Exceptions.
Nothing in thisCharter shall be construed to require any Member to furnish any information thedisclosure of which it considers contrary to its essential security interests,or to prevent any Member from taking any action whichit may considerto be necessary tosuch interests:
a) Relating tofissionable materials or their source materials;
b) Relating to thetraffic in arms, ammunition and implements of war and to such traffic in othergoods and materials as is carried on for the purpose of supplying a militaryestablishment;
c) In time of war orother emergency in international relations, relating to the protection of itsessential security interests;
d) Undertaken inpursuance of obligations under the United Nations Charter for the maintenanceof international peace and security.
1947年8月30日《關稅與貿易總協定草案》又將安全例外內容規定在第19條。
第19條：
一般例外
1.本協定的任何規定都不得解釋為
(a)要求任何締約方提供其認為如披露會違背其基本安全利益的任何資訊，或
(b)阻止締約方採取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動：
(i)與裂變和聚變物質或衍生這些物質的物質有關的行動；
(ii)與武器、彈藥和作戰物質的貿易有關的行動，及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物質有關的行動；
(iii)在戰時或國際關係中的其他緊急情況下採取的行動；
(c)阻止任何締約方為履行其在《聯合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而採取的任何行動。
Article XIX
General Exceptions
1. Nothing in thisAgreement shall be construed
(a) to require anycontracting party to furnish any information the disclosure of whichit considerscontrary to itsessential security interests, or
(b) to prevent anycontracting party from taking any action which it considers necessary for theprotection of its essential security interests.
(i) relating to fissionable materialsor the materials from which they are derived;
(ii) relating to the traffic inarms, ammunition and implements of war and to such traffic in other goods andmaterials as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplyinga military establishment;
(iii) taken in time of war orother emergency in international relations; or
(c) to prevent anycontracting party from taking any action in pursuance of its obligations underthe United Nations Charter for the maintenance of international peace andsecurity.
（二）“it considers”含義
“it considers”在國際範圍內，被描述為自決權，也即成員國在援引例外時自行判斷實際情況是否滿足安全例外的適用條件。正如1947年日內瓦草案的總結報告所述，“在安全例外下，成員國為保護其安全利益，可以實施其認為必要的與原子材料、軍火貿易、戰時或其他國際緊急狀態有關的任何行動”。
“Under the security exception, Members may ... do whatever theythink necessary to protect their security interests relating to atomicmaterials, arms traffic, and wartime or …other international emergencies.”
成員國行使自決權的範圍存在爭議。學者Roger P.Alford歸納出目前對自決權範圍的幾種不同理解。[9]從文義解釋、歷史解釋的角度出發，可以解讀為締約國可以自行決定一項對保護其基本國家安全利益至關重要的措施且與b項列舉的事項之一相關。如Raj Bhala所述[10]，“其”這個詞表明WTO的成員國、WTO專家組或其他審判主體，都無權決定所採取的措施是否符合要求；從系統解釋的角度出發，可以理解為締約國有權自行決定是否援引安全例外，但受善意原則的限制；有些解釋方法更近一步，認為安全例外既有主觀層面又有客觀層面，可以解釋為締約國有權決定是否有必要為保護其基本安全利益而採取某一保護措施，但這一措施是否屬於列舉情形應當進行司法審查。
（三）“essentialsecurity interests”含義
《國際貿易組織憲章草案》提交倫敦籌委會討論時，美國談判代表Mr. J.M. LEDDY對“基本國家安全利益”進行了說明：
我們多次思考，安全例外問題應當列入“憲章”，我們不能僅僅在憲章中規定“任何成員國採取的與安全利益有關的措施”，因為例外的範圍過大會為所有的行為提供合法依據。因此，本條應當關注真正的安全利益，同時，為防止在任何可能情況下的貿易保護，我們要竭盡所能限制這一例外的含義。（e）項中的限制主要是時間因素：第一種情況是“戰時”。毋庸置疑每一個成員國都需要並且有權利自主決定是否採取與國家安全利益有關的措施。第二種情況是“國際關係中的其他緊急狀態”。我認為應當為安全措施留存一定的空間，這實際上是一個平衡的問題，我們必須有一些例外規定。對例外的規定不能過於嚴格，因為我們不能禁止純粹出於安全原因而採取的措施，也不能過於寬泛，因為各國有可能在“安全”的偽裝下採取實際上有商業目的的措施。
Wegave a good deal of thought to the question of the security exceptionwhich we thought should be included in the Charter. We recognized thatthere was a great danger of having too wide an exception and we could notput it into the Charter, simply by saying: "by any Member of measuresrelating to a Member's security interests," because that wouldpermit anything under the sun. Therefore we thought it well to draftprovisions which would take care of really essential security interestsand, at the same time, so far as we could, to limit the exceptions and toadopt that protection for maintaining industries under every conceivablecircumstance.
With regard to sub-paragraph (e), the limitation, I think, isprimarily in the time: first, "in time of war." I thin k no one wouldquestion the need of a Member, or the right of a Member, to take actionrelating to its security interests and to determine for itself - which I thinkwe cannot deny - what its security interests are.As to the second provision,"or other emergency in international relations,"
I think there must be some latitude here for security measures. Itis really a question of a balance. We have got to have some exceptions. Wecannot make it too tight, because we cannot prohibit measures which are neededpurely for security reasons. On the other hand, we cannot make it so broadthat, under the guise of security, countries will put on measures which reallyhave a commercial purpose.[11]
三、結語
從GATT1994第21條的起草歷史可以看到，“安全例外條款”是平衡貿易自由和國家安全利益的產物，國家援引“安全例外”應當受到限制，否則WTO多邊貿易規則將形同虛設。然而，目前的這種“限制”僅僅停留在理論層面，若真正向WTO起訴美國232措施，專家組會有多大的可能對“國家安全利益”進行定義和審查呢？美國商務部部長威爾伯·羅斯3月13日接受VOA特約記者專訪時說到：“如果世貿組織告訴我們的總統什麼符合我們的國家安全利益，在美國會非常不受歡迎。”[12]關稅措施將於本月25日生效，面對即將到來的高昂關稅，中國能否拿出比訴諸WTO更為有效、快捷的應對方式，我們將拭目以待。
（注釋略）
本文作者：卓峻帆，武漢大學海外投資法律研究中心志願者，武漢大學法學院國際經濟法專業2017級碩士研究生
審校：七哥
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前者更加偏向於事實的認定，在此不予討論。二、GATT第21條“基本國家安全利益”釋義
若對(b)款採用文義解釋的方法進行解讀，無法確認“it considers”、“necessary”和“essential securityinterests”這三者的關係。“it considers”的內容是什麼，是僅僅對“necessary”的判斷，還是可以定義“essential securityinterests”？自WTO成立以來，專家組和上訴機構並未對“基本國家安全利益”進行定義。GATT1994第21條的起草歷程或許幫助理解“essential security interests”的含義。
（一）GATT1994第21條起草歷史[8]
在上世紀初籌備建立國際貿易組織時，美國提出了《國際貿易組織憲章草案》，交由1946年10月召開的聯合國貿易與就業會議倫敦籌委會討論。安全例外的內容最早出現在1947年3月5日《國際貿易組織憲章草案》，其作為一般例外的一部分規定在第37條。
一般例外
第37條
如果下列措施的實施在條件相同的各國之間不構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的隱蔽限制，締約方可以採用或加強以下措施：
…
(c)與裂變或聚變材料有關的措施；
(d)與武器、彈藥、和作戰物質的貿易有關，此類貿易所運輸的供應軍事機關的其他貨物或物質有關的措施；
(e)在戰時或國際關係中的其他緊急情況下，與保護成員基本國家安全利益有關的措施；
…
(k)為履行《聯合國憲章》項下的維持國際和平與安全的義務而採取的措施。
GENERAL EXCEPTION
Article 37
General exceptions tochapter V
Subject to therequirement that such measures are not applied in a manner which wouldconstitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination betweencountries where the same conditions prevail, or a disguised restriction oninternational trade, nothing in Chapter V shall be construed to prevent theadoption or enforcement by any Member of measures:
...
(c) Relating tofissionable materials;
(d) Relating to thetraffic in arms, ammunition and implements of war and to such traffic in othergoods and materials as is carried on for the purpose of supplying a militaryestablishment;
(e) In time of war orother emergency in international relations, relating to the protection of theessential security interestsof aMember;
...
(k) Undertaken inpursuance of obligations under the United Nations Charter for the maintenanceof international peace and security.
1947年7月4日，籌備委員會在日內瓦討論《國際貿易組織憲章草案》，美國提議重述安全例外的規定，安全例外的內容從一般例外中移出，成為獨立條款。“其認為”的表述也是在此次草案中首次出現。
第94條：
本協定的任何規定不得解釋為要求任何締約方提供其認為如披露會違背其基本國家安全利益的任何資訊，或阻止締約方採取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動：
a)與裂變材料或提煉裂變材料的原料有關的行動；
b)與武器、彈藥和作戰物質的貿易有關的行動，及與此類貿易所運輸的供應軍事機關的其他貨物或物質有關的行動；
c)在戰時或國際關係中的其他緊急情況下，與保護其基本國家安全利益有關的行動；
d)為履行《聯合國憲章》項下的維持國際和平與安全的義務。
Article 94
General Exceptions.
Nothing in thisCharter shall be construed to require any Member to furnish any information thedisclosure of which it considers contrary to its essential security interests,or to prevent any Member from taking any action whichit may considerto be necessary tosuch interests:
a) Relating tofissionable materials or their source materials;
b) Relating to thetraffic in arms, ammunition and implements of war and to such traffic in othergoods and materials as is carried on for the purpose of supplying a militaryestablishment;
c) In time of war orother emergency in international relations, relating to the protection of itsessential security interests;
d) Undertaken inpursuance of obligations under the United Nations Charter for the maintenanceof international peace and security.
1947年8月30日《關稅與貿易總協定草案》又將安全例外內容規定在第19條。
第19條：
一般例外
1.本協定的任何規定都不得解釋為
(a)要求任何締約方提供其認為如披露會違背其基本安全利益的任何資訊，或
(b)阻止締約方採取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動：
(i)與裂變和聚變物質或衍生這些物質的物質有關的行動；
(ii)與武器、彈藥和作戰物質的貿易有關的行動，及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物質有關的行動；
(iii)在戰時或國際關係中的其他緊急情況下採取的行動；
(c)阻止任何締約方為履行其在《聯合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而採取的任何行動。
Article XIX
General Exceptions
1. Nothing in thisAgreement shall be construed
(a) to require anycontracting party to furnish any information the disclosure of whichit considerscontrary to itsessential security interests, or
(b) to prevent anycontracting party from taking any action which it considers necessary for theprotection of its essential security interests.
(i) relating to fissionable materialsor the materials from which they are derived;
(ii) relating to the traffic inarms, ammunition and implements of war and to such traffic in other goods andmaterials as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplyinga military establishment;
(iii) taken in time of war orother emergency in international relations; or
(c) to prevent anycontracting party from taking any action in pursuance of its obligations underthe United Nations Charter for the maintenance of international peace andsecurity.
（二）“it considers”含義
“it considers”在國際範圍內，被描述為自決權，也即成員國在援引例外時自行判斷實際情況是否滿足安全例外的適用條件。正如1947年日內瓦草案的總結報告所述，“在安全例外下，成員國為保護其安全利益，可以實施其認為必要的與原子材料、軍火貿易、戰時或其他國際緊急狀態有關的任何行動”。
“Under the security exception, Members may ... do whatever theythink necessary to protect their security interests relating to atomicmaterials, arms traffic, and wartime or …other international emergencies.”
成員國行使自決權的範圍存在爭議。學者Roger P.Alford歸納出目前對自決權範圍的幾種不同理解。[9]從文義解釋、歷史解釋的角度出發，可以解讀為締約國可以自行決定一項對保護其基本國家安全利益至關重要的措施且與b項列舉的事項之一相關。如Raj Bhala所述[10]，“其”這個詞表明WTO的成員國、WTO專家組或其他審判主體，都無權決定所採取的措施是否符合要求；從系統解釋的角度出發，可以理解為締約國有權自行決定是否援引安全例外，但受善意原則的限制；有些解釋方法更近一步，認為安全例外既有主觀層面又有客觀層面，可以解釋為締約國有權決定是否有必要為保護其基本安全利益而採取某一保護措施，但這一措施是否屬於列舉情形應當進行司法審查。
（三）“essentialsecurity interests”含義
《國際貿易組織憲章草案》提交倫敦籌委會討論時，美國談判代表Mr. J.M. LEDDY對“基本國家安全利益”進行了說明：
我們多次思考，安全例外問題應當列入“憲章”，我們不能僅僅在憲章中規定“任何成員國採取的與安全利益有關的措施”，因為例外的範圍過大會為所有的行為提供合法依據。因此，本條應當關注真正的安全利益，同時，為防止在任何可能情況下的貿易保護，我們要竭盡所能限制這一例外的含義。（e）項中的限制主要是時間因素：第一種情況是“戰時”。毋庸置疑每一個成員國都需要並且有權利自主決定是否採取與國家安全利益有關的措施。第二種情況是“國際關係中的其他緊急狀態”。我認為應當為安全措施留存一定的空間，這實際上是一個平衡的問題，我們必須有一些例外規定。對例外的規定不能過於嚴格，因為我們不能禁止純粹出於安全原因而採取的措施，也不能過於寬泛，因為各國有可能在“安全”的偽裝下採取實際上有商業目的的措施。
Wegave a good deal of thought to the question of the security exceptionwhich we thought should be included in the Charter. We recognized thatthere was a great danger of having too wide an exception and we could notput it into the Charter, simply by saying: "by any Member of measuresrelating to a Member's security interests," because that wouldpermit anything under the sun. Therefore we thought it well to draftprovisions which would take care of really essential security interestsand, at the same time, so far as we could, to limit the exceptions and toadopt that protection for maintaining industries under every conceivablecircumstance.
With regard to sub-paragraph (e), the limitation, I think, isprimarily in the time: first, "in time of war." I thin k no one wouldquestion the need of a Member, or the right of a Member, to take actionrelating to its security interests and to determine for itself - which I thinkwe cannot deny - what its security interests are.As to the second provision,"or other emergency in international relations,"
I think there must be some latitude here for security measures. Itis really a question of a balance. We have got to have some exceptions. Wecannot make it too tight, because we cannot prohibit measures which are neededpurely for security reasons. On the other hand, we cannot make it so broadthat, under the guise of security, countries will put on measures which reallyhave a commercial purpose.[11]
三、結語
從GATT1994第21條的起草歷史可以看到，“安全例外條款”是平衡貿易自由和國家安全利益的產物，國家援引“安全例外”應當受到限制，否則WTO多邊貿易規則將形同虛設。然而，目前的這種“限制”僅僅停留在理論層面，若真正向WTO起訴美國232措施，專家組會有多大的可能對“國家安全利益”進行定義和審查呢？美國商務部部長威爾伯·羅斯3月13日接受VOA特約記者專訪時說到：“如果世貿組織告訴我們的總統什麼符合我們的國家安全利益，在美國會非常不受歡迎。”[12]關稅措施將於本月25日生效，面對即將到來的高昂關稅，中國能否拿出比訴諸WTO更為有效、快捷的應對方式，我們將拭目以待。
（注釋略）
本文作者：卓峻帆，武漢大學海外投資法律研究中心志願者，武漢大學法學院國際經濟法專業2017級碩士研究生
審校：七哥
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