財政關乎國家的命根子， 財政問題解決不好往往會引起政治危機， 這在中國的歷史上並不鮮見。 中國歷史有一個顯著的特點就是治亂迴圈。 每個王朝初期， 休養生息， 四海升平；王朝中期， 國力強盛， 威德四播；王朝晚期， 流弊叢生， 戰亂四起。 中國的古代社會就是在不斷的朝代更替中存在的。 而治亂迴圈問題多少又與財政問題掛鉤。
雖然“普天之下， 莫非王土；率土之濱， 莫非王臣”， 但是一旦面對徵稅， 統治者與其人民就變成了某種對立關係。 老百姓渴望少交稅， 在老百姓眼裡， 輕徭薄賦等同於明君， 苛捐雜稅則等同于昏君。
可以說， 財政危機是觀察中國歷史朝代更替的一個重要線索。
國富還是民富
漢武帝登基後， 一改文景之治時期的內斂低調， 使通過文景之治形成的經濟積累轉化為政治上、軍事上的積強之態， 漢帝國強勢崛起。
漢武帝劉徹（西元前156年7月14日－西元前87年3月29日）
漢武帝文治武功的財政需求比秦始皇要翻倍， 但是漢武帝時期的賦稅水準並不高。 漢初在經濟上推崇輕徭薄賦， 一方面廢除了關口和橋樑的通過稅， 另一方面開放山澤讓人民墾殖。 漢武帝之前的稅賦只有四項：一是田租， 自景帝以後確定為三十稅一。 二是算賦和口賦， 算賦是每人從十五歲到五十六歲年納一百二十錢， 商人與奴婢加倍；口賦是針對未成年人的， 每人從三歲到十四歲年納二十錢。 三是郡國收來貢給皇帝的獻費，
稅率不高， 而農業生產也沒有突破性發展， 稅基無法擴大。 在這種情況下， 武帝的財政汲取瞄準了工商業， 主要有兩個途徑：新貨幣政策和國營工商業。 武帝時期創辦的國有企業包括國有專營的實業和國有非專營的商業。 國有專營的實業主要是鹽、鐵和酒。 國有非專營的商業包括均輸和平准。
武帝之前的漢代， 不僅中央政府鑄幣，
文景之治時， 推崇黃老思想， 政府從國民經濟領域基本撤出， 讓人們自由發展工商業， 因戰亂而受到影響的經濟得到恢復和發展。 武帝時期連年對外征戰， 戰爭給商人帶來了大發橫財的機會， 特別是制鐵業者。 後來武帝看中了這個掙錢的行業， 於是對鹽、鐵實行政府專賣， 以解財政之急。 然而鹽、鐵業都需要專業知識， 政府只能將原來民間的大鹽商和制鐵業者任命為政府的鹽鐵專營官吏。
當時郡國每年都要向皇帝貢獻土特產， 這些貢品由於路途遙遠而經常半途毀損， 且運費昂貴。 於是有人建議武帝， 可以不把貢品直接送到京師， 而是到市價較高的地方賣掉， 得錢歸公， 這就是均輸。 另外武帝還在京城設立了一所“國立貿易局”， 網羅天下貨物， 賤買貴賣， 稱為平准。 平准對普通商人構成了不正當競爭， 許多商人因此而破產。
國有專營控制了大宗商品的流通和生產兩個環節， 這種國家壟斷商業的後果之一是，走私的正當化。私販國家壟斷商品雖然是違反國法之事，但卻是人民所需。私販的價格一般低於官府同樣商品價格數倍，但依然有利可圖。違法商人可以拿出一部分錢賄賂官府以求得保護，這樣銷贓、販贓、保護傘形成了一條食物鏈，消費者、商人、官府之間形成了一種共謀的關係。國家的行為製造了違法，並且使人們默許這種違法，這真是一個天大的諷刺。國家壟斷的最重要後果當然是鉗制了良性經濟的活力，傷害了百姓的利益和樸素情感，動搖了社會信任的基礎，最終也將傷害國家的利益和秩序。
武帝去世後，要求廢除鹽鐵專賣的呼聲興起。在昭帝始元六年（西元前81年），召開了著名的鹽鐵會議。對壘雙方是，當朝官員桑弘羊一派和清流知識份子賢良文學一派。在財政問題上，前者主張實行鹽鐵的國有專營以增強國家財政能力，而後者則主張藏富於民，但後者代表儒家思想，強調“重義輕利”。桓寬的《鹽鐵論》詳細記述了這場討論的經過。雙方的辯論要點可以摘要為以下幾個方面。賢良文學的觀點：（1）主張以仁義化民，不與民爭利。因為與民爭利的後果是導致民風的敗壞。同時，賢良文學持一種“重義輕利”的主張，他們引用孔子的話：“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。”（2）漢武帝時實行鹽鐵專賣主要是為了應對戰爭所引起的財政危機，但是賢良則從仁義出發，反對戰爭的發生，認為只要用仁義去感化就可避免戰爭的發生。因而也就根本不需要為了籌措戰爭經費，實行鹽鐵專賣。（3）主張藏富於民。另一派御史大夫桑弘羊的觀點：（1）強調政府管制的作用。（2）強調國家的財政政策要服務於統治的需要。由於當時漢朝對外的大型戰爭已經停止，大額財政支出得到了控制，宮廷也提倡節儉，因而鹽鐵會議後，主政的霍光廢除了酒的專賣和關內鐵官，但依然保留了其他政策。可見，一旦政府嘗到甜頭，也不願為了民間利益而輕易放權特權。
儒家政治思想雖然不重視商業，但是反對與民爭利，雖然漢武帝採納了董仲舒的建議，但漢武帝並非一個真正的儒者，他一直用法家理論在統治，只不過打著“儒家”的旗號。漢武帝重用的是酷吏義縱、王溫舒，商人出身的桑弘羊、孔僅等。他還窮兵黷武。在經濟政策上的與民爭利也是漢武帝反儒家的體現。
漢朝的稅賦雖然普遍不高，但武帝的經濟政策造成了國富民窮的結果。漢武帝的經濟政策是國家主義思想的反映，經常被後世所效仿，由於民間商業不受鼓勵、人民的經濟安全沒有根本保障，中國古代經濟難以出現突破式增長，始終無法跳出農業社會，發展到更高的經濟形態。而在這種情況下，國家的財政就只能依賴農業，許多時候財政負擔達到了農業生產力的極限，國家與人民在經濟上形成了一種零和博弈的關係。再看比中國漢代更早的古希臘雅典，梭倫改革採取了一系列有利於發展工商業經濟、保護新興工商業者的政策措施，如提倡學習手工技術、歡迎外邦手工藝人的移民、鼓勵手工業品的出口等，結果是擴大了稅基，藏富於民而國愈富。
帝國偉業與財政約束
戰爭是古代帝王展示自己功業的最好方式。隋煬帝的繼位充滿了爭議，為了排除非議，展示自己的才華，隋煬帝致力於開疆拓土和修築運河的偉業。
隋煬帝楊廣（569年－618年4月11日）
大業元年（605年），隋煬帝剛一即位，就徵發百萬士兵和夫役，修造通濟渠。同年又改造邗溝。大業三年，又徵發民工百萬開鑿永濟渠。大業五年，溝通長江黃河。至此，大運河工程基本完成。大運河縱貫中國最富饒的華北平原和東南沿海地區，成為南北交通大動脈。
大業五年，煬帝親征吐谷渾，拓地數千里，打通絲綢之路。大業六年，隋又設置了伊吾（哈密）等郡。除向西北開拓疆土之外，煬帝還向東南進軍，將領土擴大到印度的安南、占婆（今越南地區）及中國臺灣等地。
煬帝在位十四年期間，多半時間都在巡遊的路上度過。煬帝巡遊不僅是為了貪圖享樂，也有安定邊疆的意圖。從大業五年開始，煬帝的西巡歷時近十個月，行程數千公里，途徑今陝西、青海、甘肅等地區。這次西巡取得了積極的效果，解決了長期以來中西交通不暢的問題，但是代價也很大。在此期間，既有千軍圍獵、陳兵講武，也有歌舞盛典、優撫耆老。
為了顯示大國風采，大業六年，煬帝把西域諸國的使節和商人彙集到東都洛陽，徵集四方奇技異藝前來表演，戲場周長達五千步，演奏樂器者多達一萬八千人，整整持續一個月，耗費財富無數。此後，這種大型集會每年舉行一次，成為例行娛樂。
煬帝為了滿足虛榮自大之心，可謂不惜血本。他還下令整頓修飾洛陽臨街的店鋪，屋簷要整齊劃一，牆上要掛帷帳，屋裡要堆滿奇珍異寶，店員要乾淨漂亮，連賣菜的小販都要墊上龍鬚墊（一種用龍鬚草織成的席子）。為了顯示中國的富足，胡人客商在飯店吃喝一律免費。雖然有窮人衣不遮體，但是卻把絲帛纏在樹上作為裝飾。煬帝的做法的確達到了威服四夷的目的，但是廣大人民卻為此付出了沉重的代價。
煬帝好大喜功的致命行為是征討高句麗。大業六年，煬帝準備征討高句麗。煬帝為了戰爭不計成本。他下令徵收全國富戶的軍賦，讓他們購買戰馬，一匹馬價值高達十萬錢，又派使官檢查兵器，務求精製新造，如果發現粗製濫造，就立即處斬使官。
大業七年，煬帝命令建造海船三百艘。為了討好煬帝，加趕工期，官吏監督工役極其嚴厲，匠役們晝夜站在海水中，不敢稍微休息，從腰部一下都開始腐爛生蛆，死亡了十分之三四。煬帝下詔徵調全國的兵力，不問地方遠近全部集中到涿郡。他還徵調民夫以及船隻運載倉米、兵器甲帳、攻城器具等到涿郡。船隻依次銜接有幾千里不斷，經常有數十萬人來往在水道和陸路的運輸線上，死亡的民夫屍體遺棄在路邊。
大業八年，煬帝命令征討大軍出發。他根本不重視兵貴神速，而是每天發一軍，每軍間隔四十裡，分成二十四軍依次前進，浩浩蕩蕩九百六十裡。這種做法意在炫耀武力，並不從軍事的實際需要出發，削弱了軍隊的戰鬥力。
煬帝的這些做法反襯出他的“巨嬰”心態。戰爭與大型工程加重了人民的負擔，引致境內許多地區發生起義，最後葬送了大隋王朝。這是中國古代因財政危機而導致王朝滅亡的一個典型。隋煬帝的人生無疑是一場悲劇，他的大運河對中國的後世影響深遠，就像中國今天的高鐵一樣，但是他卻因修築大運河過程中的過度浪費而陷入危機。
惠民之政變成厲民之政
王安石（1021年12月18日－1086年5月21日），北宋思想家、政治家、文學家、改革家。
王安石變法就是好心辦壞事的典型。
“青苗法”是王安石變法的重要內容之一，即由政府以低於私人借貸的利率向農民貸款，農民以地裡的青苗為貸款做抵押。青苗法的具體做法是，每年青黃不接時，由官府向農民貸款，秋後農民再連本帶息一併歸還官府。官府借出餘糧，可解農民燃眉之急；秋後收回利息，可增王朝國庫之資。
王安石推行《青苗法》是為了防止民間的高利貸，但是在許多實行青苗法的地方，春天時真正需要貸款播種的農民得不到“青苗錢”，而那些不需要貸款的殷實農戶反而要被迫接受青苗錢，秋天時再以高於法定利率的數額被逼還款。為了推行新政，王安石還給地方政府下達了貸款指標，地方官只好硬性攤派，而不管農戶是否需要。層層攤派的同時，還層層加碼。結果是，除了過手的官吏，農民並沒有從中受益，惠農的新政成了擾民的舉措。
青苗法失敗的根源在於王安石沒有選擇獨立的金融機構，而是讓官吏辦理借貸之事，這給了有的官吏通過權力壓榨民脂的空間，將青苗法搞成了“害民之法”。
再比如“均輸法”與市易法，其目的在於平抑物價、抑制大商人對百姓的壟斷與盤剝。但這項政策用官商代替民商，使國家壟斷了市場、貨源、價格。普通商人無論大小，要做生意都要先過政府官員的審批關口。交易費用由於賄賂官員而大大增加，導致物價上漲，結果最大的受益者是少數掌握交易權的官員。
又如“免役法”，用交錢代替差役，原來享受免役待遇的官戶、城市居民、女戶、寺觀、未成丁等也要繳納助役錢。只有城市六等以下、鄉村四等以下貧困戶享受全額免納的優惠。在定額之外，各路、州縣可代征20%的免役寬剩錢，以作災年免征備用。這個政策的本意是減輕農民負擔，使他們專事生產。但在執行中，不少地方官把貧困農戶提高到四等以上，城市貧困戶提高到六等以上，讓窮人也交免役錢。因為確定貧困戶等級的權力由官員掌握，20%免役寬剩錢又為官員任意增加免役錢的徵收開了一個合法的口子。結果免役錢引起富人和窮人的一致反對。
相比之下，由人民自治而作為官方行政之補充的政策卻收到了良好的效果。比如後來朱熹所創的社倉之法。但是社倉之法卻未能得到很好的推廣，直到19世紀的“善堂”興起。
費比稅多
古代中國政府強調輕徭薄賦、不與民爭利，但實際的結果卻往往是與民爭利。
古代中國政府的正式稅賦一般不高，稅率在1/10左右。明朝時，根據《順德縣誌》的記載，當時的基本稅率只有1/30，遇有自然災害或國家大慶之事，還會減免稅賦。但為什麼人們普遍抱怨稅收過重呢？這是因為在正式稅之外還有各種費或役。1585年，順德縣有七大項主要的役，每大項之下又有許多小項，這些役全部或部分分攤到土地上來徵收。而這與其他地區二十多項附加稅相比，算是簡單的了。這部分是由於廣東省巡按禦史潘季馴的努力，他積極地推動稅收的簡化。[1]
為何會有這麼多稅外的負擔呢？主要是因為古代中國推崇小政府，但實際上政府所承擔的職能要遠遠超出正式的“三定”範圍。根據黃仁宇的測算，明永樂年間，中央財政支出為國家正式的財政收入的2-3倍。在地方，巡檢、民兵、驛站、河道等項開支往往都要由縣級政府自己解決，此外還有許多招待費用。縣級政府的正式編制一般只有四位——知縣、縣丞、主簿和典史。這四個人往往無法應付縣級政府的工作，縣衙中還有許多縣級官員聘任的吏胥，包括隨從、護衛、倉庫管理員、運河管理員等等，更有甚之，有的官員還豢養戲子。正式財政主要用於正式官員的俸給，而這個俸給水準通常很低，在明朝垮臺之時，一名知府（正四品）的年俸僅為62.05兩白銀，一名知縣（正七品）的年俸僅為27.49兩白銀。[2]在這種情況下，地方政府部門的大部分開支主要來源於向鄉村的攤派。地方官員委任的徵稅代理人會定期給官員禮金，稱為“常例”，16世紀中期時這個數額一般不少於每年500兩銀子，是知縣名義上的官俸的18倍左右。攤派的物資與差役不僅用來維持縣衙自身的開銷，而且還要分出一部分給上級部門、中央政府的派出機構及至帝都的中央政府。
明代實行軍屯制度，但實際上軍隊遠未達到自給自足，軍隊的大部分供應來自田賦。即便如此，有關拖欠軍餉的史料不勝枚舉，明代許多地方的軍事防禦設施嚴重落後。16世紀初，北方幾個邊境指揮部的雇用軍人數量已經超過衛所正規軍，軍費激增。軍費來於不同的稅源，包括鹽業專賣收入、漕糧、內地關稅、官地地租、賣官鬻爵的收入等，幾乎耗盡了戶部籌措資金的能力。
隨著時間，宮廷的規模也在不斷膨脹之中。明朝建立之初，1369年，洪武皇帝限定宮廷內宦官的數量為60名。雖然這一數字可能大大低於實際情況，但人數也不會太多。然而到了1443年，根據戶部的報告，宮廷宦官共要消耗12萬石白熟米，據此可以推測宮內人員大約為3萬人。[3]嘉靖朝曾努力削減宮廷人員數量，但到16世紀中期仍有接近1萬人。[4]根據丁易的估計，到明朝結束時，供職的宦官有7萬人。[5]到1600年，每年例行送交皇宮倉庫的物品價值達400萬至500萬兩白銀，這個數位還不包括雜項開支和宮中建設的費用。個別皇帝的鋪張浪費貪婪地吸取著帝國的財富。
開國皇帝朱元璋制定了對開國皇帝直系後裔實行終身供養的政策。無奈皇室的繁殖速度極快，到1502年，山西和河南兩省的全部存留收入都不足以支付居住在這兩省的親王和皇親的俸祿。
在中國古代中央集權的體制下，實際上是皇帝一人在監督眾多的地方官員，自然力所不及。於是會出臺一些比較嚴格的政策，但是這些政策往往沒有考慮操作過程中的不同情形，實操性較差，致使政策執行過程中的變形扭曲，從而使得“上有政策、下有對策”的欺上瞞下行為成為一種常態。為了限制地方官員權力的濫用，明朝中央政府建立了定額稅收制度。這種制度規定的很嚴格，而沒有考慮實際操作中的不同情形。比如遠運稅糧的過程中會發生損耗，但是明代政府的收納項目沒有包含這些額外的開支。地方官員為了足額上繳稅糧，只能向納稅人額外徵收。
實物折現更加劇了徵稅系統的複雜性。明朝實行納糧折換銀、棉布和其他商品的辦法，各級負責財政的官員都有權對受託從一個機構解送到另一個機構的稅賦定出折算率，但這一做法從未實現制度化，政府官員在決定折換率時存在隨心所欲的情況，同一地區甚至存在著十幾種折算率。有的地方折算後甚至會出現幾百分之一的零頭。如16世紀時嘉定縣要求基本田賦中每石穀物征勞役0.0147445814487兩白銀，這種複雜的計算給徵稅員和記帳者提供了營私的空間。
正稅之外的苛捐雜費很不規範，很少有人能夠列舉出全部名目。由於缺乏有效的管理，腐敗滋生。為了治理這種亂象，中國的皇帝們想出了各種辦法，如一條鞭法、火耗歸公、攤丁入畝等，試圖將各種隱性財政納入正式財政，但政府徵稅需要依賴地方官員和地方勢力，在當時的政治體制下難以根本解決問題，從而陷入怪圈。地方官員也嘗試進行改革。1547年，浙江會稽縣知縣試圖將該地區64種稅合併為三大類，辦法雖然獲得通過，但無奈每一類下面都有很多例外。實際上，這種例外的狀況為許多人所喜歡，可以渾水摸魚，從中漁利。在這種制度環境下，稅役的負擔主要落在了普通百姓身上，由於明朝極其壓制商業，從而過度依賴田賦，農民的負擔極重。
日本學者岩井茂樹將明清財政機制形容為“原額財政主義”，即在額定財政和隱形財政之間，一次又一次地擴大額定財政範圍，但卻無法消除隱性財政，最終帝國不得不在財政危機中走向沒落。明朝的稅收問題不在於名義稅率過高，而恰恰在於正式稅率過低。
財政困境的根源
總體而言，古代中國的財政困境的根源在於缺乏有效的財政約束機制。
首先，皇帝總是處於法律之外，成為規則的破壞者。比如乾隆時期，許多官員是因為要給皇帝進貢而腐敗。即使是有道明君，由於皇帝接受的資訊有限、個人能力有限，也難免出錯。更不要說有些皇帝揮霍奢靡了。
其次，並沒有有效的外部機制去制衡官員的恣意行為。徵稅是一種由下而上的行為，縣級官員直接負責稅收征管，然後逐級上解；但是行政體系卻是由上而下的，中央對於地方官員合規性的監管逐級減弱。由於官員的選任主要取決於上級，而非民眾的認可，所以官員本能地會借助權力為自己謀取更多好處，不惜血本討好上級。在這種環境下，增加行政的環節無法起到制約的作用，只會導致環節越多、手續越煩、上下其手的機會越多、民眾付出的成本越多。無論多嚴格的政策，總會留有後門，百姓只能把希望寄託在官員的操守上。
在這種情況下，逃稅成為常態，國家與人民在財稅問題上陷入緊張關係。為了彌補財政不足，皇帝職能通過賣官鬻爵等各種非常規手段獲得收入，而這些手段進一步導致政治敗壞，引起更大的動亂。
注釋
[1] 參見黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，阿風等譯，生活·讀書·新知三聯書店，2001年。
[2] 參見崔瑞德、牟複禮編：《劍橋中國明代史》，中國社會科學出版社1992年。財政部分內容為黃仁宇撰寫。
[3] 《明實錄·英宗實錄》，第2067頁。
[4] 鄭曉：《今言類編》。
[5] 丁易：《明代特務政治》，群眾出版社1983年。
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作者介紹
畢競悅，現為神華集團研究院戰略研究人員，上海交通大學法學院憲法與國家治理研究中心客座研究員。有多年智庫工作經歷，曾任《改革內參》執行主編、華中科技大學普通法研究所研究員。主要學術興趣為能源與環境政策、公法與規制。
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這種國家壟斷商業的後果之一是，走私的正當化。私販國家壟斷商品雖然是違反國法之事，但卻是人民所需。私販的價格一般低於官府同樣商品價格數倍，但依然有利可圖。違法商人可以拿出一部分錢賄賂官府以求得保護，這樣銷贓、販贓、保護傘形成了一條食物鏈，消費者、商人、官府之間形成了一種共謀的關係。國家的行為製造了違法，並且使人們默許這種違法，這真是一個天大的諷刺。國家壟斷的最重要後果當然是鉗制了良性經濟的活力，傷害了百姓的利益和樸素情感，動搖了社會信任的基礎，最終也將傷害國家的利益和秩序。武帝去世後，要求廢除鹽鐵專賣的呼聲興起。在昭帝始元六年（西元前81年），召開了著名的鹽鐵會議。對壘雙方是，當朝官員桑弘羊一派和清流知識份子賢良文學一派。在財政問題上，前者主張實行鹽鐵的國有專營以增強國家財政能力，而後者則主張藏富於民，但後者代表儒家思想，強調“重義輕利”。桓寬的《鹽鐵論》詳細記述了這場討論的經過。雙方的辯論要點可以摘要為以下幾個方面。賢良文學的觀點：（1）主張以仁義化民，不與民爭利。因為與民爭利的後果是導致民風的敗壞。同時，賢良文學持一種“重義輕利”的主張，他們引用孔子的話：“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。”（2）漢武帝時實行鹽鐵專賣主要是為了應對戰爭所引起的財政危機，但是賢良則從仁義出發，反對戰爭的發生，認為只要用仁義去感化就可避免戰爭的發生。因而也就根本不需要為了籌措戰爭經費，實行鹽鐵專賣。（3）主張藏富於民。另一派御史大夫桑弘羊的觀點：（1）強調政府管制的作用。（2）強調國家的財政政策要服務於統治的需要。由於當時漢朝對外的大型戰爭已經停止，大額財政支出得到了控制，宮廷也提倡節儉，因而鹽鐵會議後，主政的霍光廢除了酒的專賣和關內鐵官，但依然保留了其他政策。可見，一旦政府嘗到甜頭，也不願為了民間利益而輕易放權特權。
儒家政治思想雖然不重視商業，但是反對與民爭利，雖然漢武帝採納了董仲舒的建議，但漢武帝並非一個真正的儒者，他一直用法家理論在統治，只不過打著“儒家”的旗號。漢武帝重用的是酷吏義縱、王溫舒，商人出身的桑弘羊、孔僅等。他還窮兵黷武。在經濟政策上的與民爭利也是漢武帝反儒家的體現。
漢朝的稅賦雖然普遍不高，但武帝的經濟政策造成了國富民窮的結果。漢武帝的經濟政策是國家主義思想的反映，經常被後世所效仿，由於民間商業不受鼓勵、人民的經濟安全沒有根本保障，中國古代經濟難以出現突破式增長，始終無法跳出農業社會，發展到更高的經濟形態。而在這種情況下，國家的財政就只能依賴農業，許多時候財政負擔達到了農業生產力的極限，國家與人民在經濟上形成了一種零和博弈的關係。再看比中國漢代更早的古希臘雅典，梭倫改革採取了一系列有利於發展工商業經濟、保護新興工商業者的政策措施，如提倡學習手工技術、歡迎外邦手工藝人的移民、鼓勵手工業品的出口等，結果是擴大了稅基，藏富於民而國愈富。
帝國偉業與財政約束
戰爭是古代帝王展示自己功業的最好方式。隋煬帝的繼位充滿了爭議，為了排除非議，展示自己的才華，隋煬帝致力於開疆拓土和修築運河的偉業。
隋煬帝楊廣（569年－618年4月11日）
大業元年（605年），隋煬帝剛一即位，就徵發百萬士兵和夫役，修造通濟渠。同年又改造邗溝。大業三年，又徵發民工百萬開鑿永濟渠。大業五年，溝通長江黃河。至此，大運河工程基本完成。大運河縱貫中國最富饒的華北平原和東南沿海地區，成為南北交通大動脈。
大業五年，煬帝親征吐谷渾，拓地數千里，打通絲綢之路。大業六年，隋又設置了伊吾（哈密）等郡。除向西北開拓疆土之外，煬帝還向東南進軍，將領土擴大到印度的安南、占婆（今越南地區）及中國臺灣等地。
煬帝在位十四年期間，多半時間都在巡遊的路上度過。煬帝巡遊不僅是為了貪圖享樂，也有安定邊疆的意圖。從大業五年開始，煬帝的西巡歷時近十個月，行程數千公里，途徑今陝西、青海、甘肅等地區。這次西巡取得了積極的效果，解決了長期以來中西交通不暢的問題，但是代價也很大。在此期間，既有千軍圍獵、陳兵講武，也有歌舞盛典、優撫耆老。
為了顯示大國風采，大業六年，煬帝把西域諸國的使節和商人彙集到東都洛陽，徵集四方奇技異藝前來表演，戲場周長達五千步，演奏樂器者多達一萬八千人，整整持續一個月，耗費財富無數。此後，這種大型集會每年舉行一次，成為例行娛樂。
煬帝為了滿足虛榮自大之心，可謂不惜血本。他還下令整頓修飾洛陽臨街的店鋪，屋簷要整齊劃一，牆上要掛帷帳，屋裡要堆滿奇珍異寶，店員要乾淨漂亮，連賣菜的小販都要墊上龍鬚墊（一種用龍鬚草織成的席子）。為了顯示中國的富足，胡人客商在飯店吃喝一律免費。雖然有窮人衣不遮體，但是卻把絲帛纏在樹上作為裝飾。煬帝的做法的確達到了威服四夷的目的，但是廣大人民卻為此付出了沉重的代價。
煬帝好大喜功的致命行為是征討高句麗。大業六年，煬帝準備征討高句麗。煬帝為了戰爭不計成本。他下令徵收全國富戶的軍賦，讓他們購買戰馬，一匹馬價值高達十萬錢，又派使官檢查兵器，務求精製新造，如果發現粗製濫造，就立即處斬使官。
大業七年，煬帝命令建造海船三百艘。為了討好煬帝，加趕工期，官吏監督工役極其嚴厲，匠役們晝夜站在海水中，不敢稍微休息，從腰部一下都開始腐爛生蛆，死亡了十分之三四。煬帝下詔徵調全國的兵力，不問地方遠近全部集中到涿郡。他還徵調民夫以及船隻運載倉米、兵器甲帳、攻城器具等到涿郡。船隻依次銜接有幾千里不斷，經常有數十萬人來往在水道和陸路的運輸線上，死亡的民夫屍體遺棄在路邊。
大業八年，煬帝命令征討大軍出發。他根本不重視兵貴神速，而是每天發一軍，每軍間隔四十裡，分成二十四軍依次前進，浩浩蕩蕩九百六十裡。這種做法意在炫耀武力，並不從軍事的實際需要出發，削弱了軍隊的戰鬥力。
煬帝的這些做法反襯出他的“巨嬰”心態。戰爭與大型工程加重了人民的負擔，引致境內許多地區發生起義，最後葬送了大隋王朝。這是中國古代因財政危機而導致王朝滅亡的一個典型。隋煬帝的人生無疑是一場悲劇，他的大運河對中國的後世影響深遠，就像中國今天的高鐵一樣，但是他卻因修築大運河過程中的過度浪費而陷入危機。
惠民之政變成厲民之政
王安石（1021年12月18日－1086年5月21日），北宋思想家、政治家、文學家、改革家。
王安石變法就是好心辦壞事的典型。
“青苗法”是王安石變法的重要內容之一，即由政府以低於私人借貸的利率向農民貸款，農民以地裡的青苗為貸款做抵押。青苗法的具體做法是，每年青黃不接時，由官府向農民貸款，秋後農民再連本帶息一併歸還官府。官府借出餘糧，可解農民燃眉之急；秋後收回利息，可增王朝國庫之資。
王安石推行《青苗法》是為了防止民間的高利貸，但是在許多實行青苗法的地方，春天時真正需要貸款播種的農民得不到“青苗錢”，而那些不需要貸款的殷實農戶反而要被迫接受青苗錢，秋天時再以高於法定利率的數額被逼還款。為了推行新政，王安石還給地方政府下達了貸款指標，地方官只好硬性攤派，而不管農戶是否需要。層層攤派的同時，還層層加碼。結果是，除了過手的官吏，農民並沒有從中受益，惠農的新政成了擾民的舉措。
青苗法失敗的根源在於王安石沒有選擇獨立的金融機構，而是讓官吏辦理借貸之事，這給了有的官吏通過權力壓榨民脂的空間，將青苗法搞成了“害民之法”。
再比如“均輸法”與市易法，其目的在於平抑物價、抑制大商人對百姓的壟斷與盤剝。但這項政策用官商代替民商，使國家壟斷了市場、貨源、價格。普通商人無論大小，要做生意都要先過政府官員的審批關口。交易費用由於賄賂官員而大大增加，導致物價上漲，結果最大的受益者是少數掌握交易權的官員。
又如“免役法”，用交錢代替差役，原來享受免役待遇的官戶、城市居民、女戶、寺觀、未成丁等也要繳納助役錢。只有城市六等以下、鄉村四等以下貧困戶享受全額免納的優惠。在定額之外，各路、州縣可代征20%的免役寬剩錢，以作災年免征備用。這個政策的本意是減輕農民負擔，使他們專事生產。但在執行中，不少地方官把貧困農戶提高到四等以上，城市貧困戶提高到六等以上，讓窮人也交免役錢。因為確定貧困戶等級的權力由官員掌握，20%免役寬剩錢又為官員任意增加免役錢的徵收開了一個合法的口子。結果免役錢引起富人和窮人的一致反對。
相比之下，由人民自治而作為官方行政之補充的政策卻收到了良好的效果。比如後來朱熹所創的社倉之法。但是社倉之法卻未能得到很好的推廣，直到19世紀的“善堂”興起。
費比稅多
古代中國政府強調輕徭薄賦、不與民爭利，但實際的結果卻往往是與民爭利。
古代中國政府的正式稅賦一般不高，稅率在1/10左右。明朝時，根據《順德縣誌》的記載，當時的基本稅率只有1/30，遇有自然災害或國家大慶之事，還會減免稅賦。但為什麼人們普遍抱怨稅收過重呢？這是因為在正式稅之外還有各種費或役。1585年，順德縣有七大項主要的役，每大項之下又有許多小項，這些役全部或部分分攤到土地上來徵收。而這與其他地區二十多項附加稅相比，算是簡單的了。這部分是由於廣東省巡按禦史潘季馴的努力，他積極地推動稅收的簡化。[1]
為何會有這麼多稅外的負擔呢？主要是因為古代中國推崇小政府，但實際上政府所承擔的職能要遠遠超出正式的“三定”範圍。根據黃仁宇的測算，明永樂年間，中央財政支出為國家正式的財政收入的2-3倍。在地方，巡檢、民兵、驛站、河道等項開支往往都要由縣級政府自己解決，此外還有許多招待費用。縣級政府的正式編制一般只有四位——知縣、縣丞、主簿和典史。這四個人往往無法應付縣級政府的工作，縣衙中還有許多縣級官員聘任的吏胥，包括隨從、護衛、倉庫管理員、運河管理員等等，更有甚之，有的官員還豢養戲子。正式財政主要用於正式官員的俸給，而這個俸給水準通常很低，在明朝垮臺之時，一名知府（正四品）的年俸僅為62.05兩白銀，一名知縣（正七品）的年俸僅為27.49兩白銀。[2]在這種情況下，地方政府部門的大部分開支主要來源於向鄉村的攤派。地方官員委任的徵稅代理人會定期給官員禮金，稱為“常例”，16世紀中期時這個數額一般不少於每年500兩銀子，是知縣名義上的官俸的18倍左右。攤派的物資與差役不僅用來維持縣衙自身的開銷，而且還要分出一部分給上級部門、中央政府的派出機構及至帝都的中央政府。
明代實行軍屯制度，但實際上軍隊遠未達到自給自足，軍隊的大部分供應來自田賦。即便如此，有關拖欠軍餉的史料不勝枚舉，明代許多地方的軍事防禦設施嚴重落後。16世紀初，北方幾個邊境指揮部的雇用軍人數量已經超過衛所正規軍，軍費激增。軍費來於不同的稅源，包括鹽業專賣收入、漕糧、內地關稅、官地地租、賣官鬻爵的收入等，幾乎耗盡了戶部籌措資金的能力。
隨著時間，宮廷的規模也在不斷膨脹之中。明朝建立之初，1369年，洪武皇帝限定宮廷內宦官的數量為60名。雖然這一數字可能大大低於實際情況，但人數也不會太多。然而到了1443年，根據戶部的報告，宮廷宦官共要消耗12萬石白熟米，據此可以推測宮內人員大約為3萬人。[3]嘉靖朝曾努力削減宮廷人員數量，但到16世紀中期仍有接近1萬人。[4]根據丁易的估計，到明朝結束時，供職的宦官有7萬人。[5]到1600年，每年例行送交皇宮倉庫的物品價值達400萬至500萬兩白銀，這個數位還不包括雜項開支和宮中建設的費用。個別皇帝的鋪張浪費貪婪地吸取著帝國的財富。
開國皇帝朱元璋制定了對開國皇帝直系後裔實行終身供養的政策。無奈皇室的繁殖速度極快，到1502年，山西和河南兩省的全部存留收入都不足以支付居住在這兩省的親王和皇親的俸祿。
在中國古代中央集權的體制下，實際上是皇帝一人在監督眾多的地方官員，自然力所不及。於是會出臺一些比較嚴格的政策，但是這些政策往往沒有考慮操作過程中的不同情形，實操性較差，致使政策執行過程中的變形扭曲，從而使得“上有政策、下有對策”的欺上瞞下行為成為一種常態。為了限制地方官員權力的濫用，明朝中央政府建立了定額稅收制度。這種制度規定的很嚴格，而沒有考慮實際操作中的不同情形。比如遠運稅糧的過程中會發生損耗，但是明代政府的收納項目沒有包含這些額外的開支。地方官員為了足額上繳稅糧，只能向納稅人額外徵收。
實物折現更加劇了徵稅系統的複雜性。明朝實行納糧折換銀、棉布和其他商品的辦法，各級負責財政的官員都有權對受託從一個機構解送到另一個機構的稅賦定出折算率，但這一做法從未實現制度化，政府官員在決定折換率時存在隨心所欲的情況，同一地區甚至存在著十幾種折算率。有的地方折算後甚至會出現幾百分之一的零頭。如16世紀時嘉定縣要求基本田賦中每石穀物征勞役0.0147445814487兩白銀，這種複雜的計算給徵稅員和記帳者提供了營私的空間。
正稅之外的苛捐雜費很不規範，很少有人能夠列舉出全部名目。由於缺乏有效的管理，腐敗滋生。為了治理這種亂象，中國的皇帝們想出了各種辦法，如一條鞭法、火耗歸公、攤丁入畝等，試圖將各種隱性財政納入正式財政，但政府徵稅需要依賴地方官員和地方勢力，在當時的政治體制下難以根本解決問題，從而陷入怪圈。地方官員也嘗試進行改革。1547年，浙江會稽縣知縣試圖將該地區64種稅合併為三大類，辦法雖然獲得通過，但無奈每一類下面都有很多例外。實際上，這種例外的狀況為許多人所喜歡，可以渾水摸魚，從中漁利。在這種制度環境下，稅役的負擔主要落在了普通百姓身上，由於明朝極其壓制商業，從而過度依賴田賦，農民的負擔極重。
日本學者岩井茂樹將明清財政機制形容為“原額財政主義”，即在額定財政和隱形財政之間，一次又一次地擴大額定財政範圍，但卻無法消除隱性財政，最終帝國不得不在財政危機中走向沒落。明朝的稅收問題不在於名義稅率過高，而恰恰在於正式稅率過低。
財政困境的根源
總體而言，古代中國的財政困境的根源在於缺乏有效的財政約束機制。
首先，皇帝總是處於法律之外，成為規則的破壞者。比如乾隆時期，許多官員是因為要給皇帝進貢而腐敗。即使是有道明君，由於皇帝接受的資訊有限、個人能力有限，也難免出錯。更不要說有些皇帝揮霍奢靡了。
其次，並沒有有效的外部機制去制衡官員的恣意行為。徵稅是一種由下而上的行為，縣級官員直接負責稅收征管，然後逐級上解；但是行政體系卻是由上而下的，中央對於地方官員合規性的監管逐級減弱。由於官員的選任主要取決於上級，而非民眾的認可，所以官員本能地會借助權力為自己謀取更多好處，不惜血本討好上級。在這種環境下，增加行政的環節無法起到制約的作用，只會導致環節越多、手續越煩、上下其手的機會越多、民眾付出的成本越多。無論多嚴格的政策，總會留有後門，百姓只能把希望寄託在官員的操守上。
在這種情況下，逃稅成為常態，國家與人民在財稅問題上陷入緊張關係。為了彌補財政不足，皇帝職能通過賣官鬻爵等各種非常規手段獲得收入，而這些手段進一步導致政治敗壞，引起更大的動亂。
注釋
[1] 參見黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，阿風等譯，生活·讀書·新知三聯書店，2001年。
[2] 參見崔瑞德、牟複禮編：《劍橋中國明代史》，中國社會科學出版社1992年。財政部分內容為黃仁宇撰寫。
[3] 《明實錄·英宗實錄》，第2067頁。
[4] 鄭曉：《今言類編》。
[5] 丁易：《明代特務政治》，群眾出版社1983年。
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作者介紹
畢競悅，現為神華集團研究院戰略研究人員，上海交通大學法學院憲法與國家治理研究中心客座研究員。有多年智庫工作經歷，曾任《改革內參》執行主編、華中科技大學普通法研究所研究員。主要學術興趣為能源與環境政策、公法與規制。
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