俄土将在伊德利卜设非军事区,后冲突时期叙难民能重返家园吗?

2011年的“阿拉伯之春”帶來了毀滅性的戰爭和政府癱瘓, 隨之而來的戰后重建、難民返鄉以及政治和解等緊迫挑戰也越來越受到國際社會和專家們的關注。


2015年3月25日, 一名庫爾德敘利亞婦女與她的孩子一起走過Kobane鎮的廢墟。 來源:法新社

戰爭和政府癱瘓帶來的重建問題已經變得越來越緊迫。 在伊拉克, 與“伊斯蘭國”組織的戰斗耗費了巨大的人力和物力。 在敘利亞, 內戰產生了全球一半以上的難民和國內流浪人口, 同時還在全國造成了毀滅性的破壞。 巴沙爾政府正在逐步收回領土, 而這引發了國際社會關于“溫和重建”的討論。

也門的經濟和基礎設施幾乎完全崩潰, 多數國民面臨著饑餓和疾病的威脅。 利比亞則因為沖突不斷以及國家體制結構的解體而動蕩。 雖然所有戰爭都尚未徹底結束, 國際社會和專家們已經開始關注有關重建、返鄉以及和解帶來的問題和挑戰。

由于社會的各個層面都遭到了破壞, 戰爭帶來的影響很難被具體衡量。 數百萬人被迫離開家園, 在國內或在國外居無定所;基礎設施被破壞, 許多城鎮都被嚴重摧毀;國家經濟已經演變成了局部戰爭型經濟;國家和地方機構被從根本上重塑;公共社會對宗教和政治的認知嚴重兩極分化;隨著健康和教育水平的大幅下降, 整個社會都極為貧困;上千萬人因為沖突和暴力而遭受折磨,

心理和未來發展都受到了嚴重影響。


來源:法新社

現在討論的重建, 不只是物質和環境的重建, 還有政治的重建, 而且一定會受到人道主義需求和經濟需求的影響。 重建將在一系列政治語境下進行, 敘利亞政府在粗暴地進行修復工作, 而伊拉克政府宗教色彩濃厚且毫無效率, 至于利比亞和也門政府根本形同虛設。

在整個區域, 重建的形式和方法將會形成一個新的、有長遠影響力的政治狀態。 比如, 國外和當地的行動者可能會因重建變得富有, 也有可能因此而破產;社會勢力可能會強化, 也可能被邊緣化;重建時期的赦免可以恢復戰犯的權利地位, 而過渡的司法機制也可能將他們排除在政壇外。

2018年1月, 喬治華盛頓大學“中東政治科學項目”(POMEPS)和卡耐基中東中心在貝魯特召開了一個研討會, 對沖突后重建政治的原創性研究進行了討論。

研討會參與者沒有假設沖突已經結束或重建會馬上開始。 相反, 他們的目的是以區域作為例子, 探討重建、和解和遣返之間的關聯。 一些研究涉及了正在進行的沖突, 其中的一些沖突仍然膠著。 有的則涉及到了歷史的觀點, 討論了已經在幾十年前結束的沖突, 如阿爾及利亞和黎巴嫩的內戰。

本文收集的研究從對戰爭記憶的爭辯, 到廢墟上的城市重建, 跨越了多個不同的維度。 討論中出現的幾個關鍵的主題和問題如下:

重建的政治學

“重建”一詞本身就有著多重含義,

人們對它的含義有著不同的理解。 一些人認為“重建”意味著還原沖突前的狀態, 這在規范上不可取, 在政治上也不可行。 在某些情況下, 正如斯蒂法尼尼所討論的加沙機制, 被貼上“重建”標簽的政策實際上是維持統治的一種手段, 例如, 沙特和阿聯酋在也門的人道主義援助可以看作是為擴大軍事行動規模而提供的。

其他人可能認為, 推動人們開始思考重建, 是一種政治手段, 用來結束所有想要繼續沖突的想法。 例如, 美國和歐洲關于他們如何能夠“贏得”敘利亞重建的討論, 可能是一種挽回面子的手段, 以擺脫半個多世紀以來試圖打勝仗的想法。 阿薩德政府則當然認為重建是結束沖突和開始恢復他的國際聲譽的信號。

有些人也可能把重點放在重建上, 作為逃避“責任”的手段, 特別是敘利亞沖突中的關鍵黨派可能會被強制性人口轉移, 或是被判處反人類罪。 在這種背景下, 關注物質上的重建意味著, 任何司法機制, 包括過渡時期司法或是公共社會對戰后的裁決, 都注定會在后沖突時期處于次要地位, 向經濟機遇和政治博弈讓步, 因為它們會決定沖突后局勢的走向。

盡管許多敘利亞人和國外的相關人士都呼吁“公正和包容性重建”, 但實際情況可能并非如此。 對物質重建的關注很可能會破壞國際問責制和正義準則, 甚至有可能會獎勵罪犯。

像敘利亞這樣的地方的重建尤其復雜, 因為人們會質疑, 怎么可以向一個對該國的破壞負有主要責任、并犯有戰爭罪行的政權提供援助。 今天,國際行動者正在為該怎樣一邊支持敘利亞社會的重建,一邊確保這不會使阿薩德政府及其支持者獲利而苦惱。

不幫助敘利亞重建,就不會向阿薩德政府提供援助,但這樣做的代價是使敘利亞繼續遭受苦難,并放棄建設戰后的影響力。目前還沒有機構或是體制有明確的立場,也就沒有明確的信息表明哪些機構組織會為重建提供資金援助,以及需要哪些新的機構和監督機制,也不清楚在這些國家有哪些現有的機構和組織需要重建和重塑。

有哪些需要重建呢?

對重建的討論,特別是在后沖突的混亂中,往往會根據經濟需求和國際社會的慣例做法進行,而不是通過與受影響的個人或是當地的實際情況直接接觸。事實上,在剛剛擺脫沖突的社會中,重建往往與權力關系的重新配置交纏在一起。

物質重建的需求是驚人的。聯合國特使估計敘利亞重建需要2500億美元,但其它相關機構估計高達1兆美元。在也門,持續的戰爭已經使超過三分之一的人口處在餓死的邊緣,世界銀行對也門重建的評估達到約400億美元。在利比亞,重建實際上意味著建立新的國家機構,以及調和國家內部不同的社會群體。即使這樣的資助金額證明是可行的,但是對于這些破碎的社會來說,這些經濟解決方案都太過簡單粗暴了。


來源:AA

政治和社會層面的重建是至關重要的,但它們往往被忽視。內戰和大規模暴行使國民飽受創傷,也使社會深度分化。ISIS造成的創傷和對國家社會結構的破壞將需要幾十年才能消除,在經濟和政治恢復活力之前,社會需要充分了解暴力遺留的創傷規模和程度,才能有效地地進行重建工作。

誰會為重建出錢呢?

由于國際社會在如何解決這些沖突上沒有達成共識,而且當權政府面臨的在國內外投資的壓力也越來越大,重建資金從何而來的問題便越來越突出。

俄羅斯和伊朗都不愿提供資金,來重建它們共同在敘利亞造成的破壞。歐洲和美國的援助,如果有可能提供的話,將與國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構掛鉤,而特朗普政府幾乎從沒有表示過美國會為重建中東國家提供大規模的經濟援助。只有海灣國家有財政資源可以支持大規模重建,但它們是敘利亞、也門和利比亞戰爭的參與者,不可能提供非政治性的重建援助。

難民回國和返鄉

難民歸國和國內流離失所者返鄉將是任何沖突后重建計劃的核心挑戰。撇開安全保障不談,該地區沖突的性質意味著,任何可持續的和平,都必須考慮到所有沖突后流離失所者和難民的需要,包括國際安全保障和基本服務保障。

對于占全世界難民和國內流浪人口50%以上的敘利亞人來說,返鄉的挑戰因阿薩德政府的存在而變得更加復雜。阿薩德政府首先要對他們的流離失所負責,而且,在沒有實施政治解決方案的情況下,返鄉的敘利亞人是否會受到報復還很難預測。


敘利亞難民

難民返鄉的情況也很可能因為國與國、地區與地區之間的差別而不同。難民返鄉將取決于原籍地區的情況以及解決沖突的政治談判的性質,還有統治高層們是否愿意讓那些最具有敵意的人口回國或是回到相關的利益地區。由于難民無法返回被摧毀的家鄉,或無法證明他們對被沒收的財產的所有權,返鄉可能意味著第二次流離失所。

在敘利亞,當局正在為難民返鄉設置多重障礙,包括可能剝奪其財產的法律,只允許婦女、兒童和老人回家的安全審查機制,以及延長兵役的法律條款,其規定18歲至42歲的男性均應參軍,否則要繳納超出經濟能力的重罰。

與此同時,敘利亞政府在俄羅斯人的幫助下,開始建立難民營,貌似是為了收容返回的難民和一些國內的流離失所者,其實是為了將難民返鄉和重建敘利亞的國際援助掛鉤,以此獲得支持。

這種在敘利亞設立難民營的做法可能無法鼓勵大量難民主動回國。在重建背景下,住房需求是巨大的,土地被占用和重建住房需求可能會使在過去幾年的沖突中支持當局政權的地區享有特權。正如發生在伊拉克的情況一樣,解決后內戰時期沖突的努力效果微乎其微,這意味著敘利亞人不太可能馬上回到原居住地。

公正會到來嗎?人們會銘記嗎?

同樣令敘利亞人、伊拉克人、利比亞人和也門人不安的是,目前缺乏過渡時期司法或政治問責機制。無論是正義還是重建,首先應當考慮的是讓國家走出沖突。

重建國家來拖延歷史的審判,或是用過渡時期司法來維護新的脆弱穩定,這些都應當被鼓勵嗎?或者,他們應該遵循一些基本的司法手段,那么該使用怎樣的指揮流程呢?缺乏問責和司法機制是起義開始的導火索,在后沖突局勢中,這種缺乏尤其令人擔憂。從短期來看,這可能會促使個人采取報復行動,從長期來看,這可能會破壞任何解決方案的可持續性。

對于中東國家來說,幾乎沒有歷史先例表明,正義會在沖突后降臨。除了民主化的突尼斯和部分民主化的摩洛哥外,很少有阿拉伯國家選擇有意義的過渡時期司法機制。

薩達姆·侯賽因倒臺后,伊拉克要求政府官員認責的行為迅速淪為宗派間的仇恨。Haugbolle和Ghanem-Yazbek討論的黎巴嫩和阿爾及利亞等國的經驗教訓表明,沖突后的社會是健忘的,是有罪不罰的,而不是銘記和正義的。然而,過去七年來在敘利亞沖突期間努力保存下來的戰爭罪行證據表明,這種健忘將不會存在。

這些文章,沒有給這些問題提供單一的答案,或任何簡單的解決方式。然而,它們共同為那些關注中東重建的人提供了豐富而富有挑戰性的理論視角。

注:本文編譯自卡內基和平基金委員會研究報告。作者:馬哈·葉海亞(Maha Yahya)、馬克·林奇(Marc Lynch)、佛里德里克·韋赫里( Frederic Wehrey)、佛朗斯·布朗( Frances Z. Brown)、達利亞·卡內姆-雅茲貝克( Dalia Ghanem-Yazbeck)

參考資料:

http://carnegie-mec.org/2018/09/13/politics-of-post-conflict-reconstruction-pub-77243

編譯 \ 朱哿帆

今天,國際行動者正在為該怎樣一邊支持敘利亞社會的重建,一邊確保這不會使阿薩德政府及其支持者獲利而苦惱。

不幫助敘利亞重建,就不會向阿薩德政府提供援助,但這樣做的代價是使敘利亞繼續遭受苦難,并放棄建設戰后的影響力。目前還沒有機構或是體制有明確的立場,也就沒有明確的信息表明哪些機構組織會為重建提供資金援助,以及需要哪些新的機構和監督機制,也不清楚在這些國家有哪些現有的機構和組織需要重建和重塑。

有哪些需要重建呢?

對重建的討論,特別是在后沖突的混亂中,往往會根據經濟需求和國際社會的慣例做法進行,而不是通過與受影響的個人或是當地的實際情況直接接觸。事實上,在剛剛擺脫沖突的社會中,重建往往與權力關系的重新配置交纏在一起。

物質重建的需求是驚人的。聯合國特使估計敘利亞重建需要2500億美元,但其它相關機構估計高達1兆美元。在也門,持續的戰爭已經使超過三分之一的人口處在餓死的邊緣,世界銀行對也門重建的評估達到約400億美元。在利比亞,重建實際上意味著建立新的國家機構,以及調和國家內部不同的社會群體。即使這樣的資助金額證明是可行的,但是對于這些破碎的社會來說,這些經濟解決方案都太過簡單粗暴了。


來源:AA

政治和社會層面的重建是至關重要的,但它們往往被忽視。內戰和大規模暴行使國民飽受創傷,也使社會深度分化。ISIS造成的創傷和對國家社會結構的破壞將需要幾十年才能消除,在經濟和政治恢復活力之前,社會需要充分了解暴力遺留的創傷規模和程度,才能有效地地進行重建工作。

誰會為重建出錢呢?

由于國際社會在如何解決這些沖突上沒有達成共識,而且當權政府面臨的在國內外投資的壓力也越來越大,重建資金從何而來的問題便越來越突出。

俄羅斯和伊朗都不愿提供資金,來重建它們共同在敘利亞造成的破壞。歐洲和美國的援助,如果有可能提供的話,將與國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構掛鉤,而特朗普政府幾乎從沒有表示過美國會為重建中東國家提供大規模的經濟援助。只有海灣國家有財政資源可以支持大規模重建,但它們是敘利亞、也門和利比亞戰爭的參與者,不可能提供非政治性的重建援助。

難民回國和返鄉

難民歸國和國內流離失所者返鄉將是任何沖突后重建計劃的核心挑戰。撇開安全保障不談,該地區沖突的性質意味著,任何可持續的和平,都必須考慮到所有沖突后流離失所者和難民的需要,包括國際安全保障和基本服務保障。

對于占全世界難民和國內流浪人口50%以上的敘利亞人來說,返鄉的挑戰因阿薩德政府的存在而變得更加復雜。阿薩德政府首先要對他們的流離失所負責,而且,在沒有實施政治解決方案的情況下,返鄉的敘利亞人是否會受到報復還很難預測。


敘利亞難民

難民返鄉的情況也很可能因為國與國、地區與地區之間的差別而不同。難民返鄉將取決于原籍地區的情況以及解決沖突的政治談判的性質,還有統治高層們是否愿意讓那些最具有敵意的人口回國或是回到相關的利益地區。由于難民無法返回被摧毀的家鄉,或無法證明他們對被沒收的財產的所有權,返鄉可能意味著第二次流離失所。

在敘利亞,當局正在為難民返鄉設置多重障礙,包括可能剝奪其財產的法律,只允許婦女、兒童和老人回家的安全審查機制,以及延長兵役的法律條款,其規定18歲至42歲的男性均應參軍,否則要繳納超出經濟能力的重罰。

與此同時,敘利亞政府在俄羅斯人的幫助下,開始建立難民營,貌似是為了收容返回的難民和一些國內的流離失所者,其實是為了將難民返鄉和重建敘利亞的國際援助掛鉤,以此獲得支持。

這種在敘利亞設立難民營的做法可能無法鼓勵大量難民主動回國。在重建背景下,住房需求是巨大的,土地被占用和重建住房需求可能會使在過去幾年的沖突中支持當局政權的地區享有特權。正如發生在伊拉克的情況一樣,解決后內戰時期沖突的努力效果微乎其微,這意味著敘利亞人不太可能馬上回到原居住地。

公正會到來嗎?人們會銘記嗎?

同樣令敘利亞人、伊拉克人、利比亞人和也門人不安的是,目前缺乏過渡時期司法或政治問責機制。無論是正義還是重建,首先應當考慮的是讓國家走出沖突。

重建國家來拖延歷史的審判,或是用過渡時期司法來維護新的脆弱穩定,這些都應當被鼓勵嗎?或者,他們應該遵循一些基本的司法手段,那么該使用怎樣的指揮流程呢?缺乏問責和司法機制是起義開始的導火索,在后沖突局勢中,這種缺乏尤其令人擔憂。從短期來看,這可能會促使個人采取報復行動,從長期來看,這可能會破壞任何解決方案的可持續性。

對于中東國家來說,幾乎沒有歷史先例表明,正義會在沖突后降臨。除了民主化的突尼斯和部分民主化的摩洛哥外,很少有阿拉伯國家選擇有意義的過渡時期司法機制。

薩達姆·侯賽因倒臺后,伊拉克要求政府官員認責的行為迅速淪為宗派間的仇恨。Haugbolle和Ghanem-Yazbek討論的黎巴嫩和阿爾及利亞等國的經驗教訓表明,沖突后的社會是健忘的,是有罪不罰的,而不是銘記和正義的。然而,過去七年來在敘利亞沖突期間努力保存下來的戰爭罪行證據表明,這種健忘將不會存在。

這些文章,沒有給這些問題提供單一的答案,或任何簡單的解決方式。然而,它們共同為那些關注中東重建的人提供了豐富而富有挑戰性的理論視角。

注:本文編譯自卡內基和平基金委員會研究報告。作者:馬哈·葉海亞(Maha Yahya)、馬克·林奇(Marc Lynch)、佛里德里克·韋赫里( Frederic Wehrey)、佛朗斯·布朗( Frances Z. Brown)、達利亞·卡內姆-雅茲貝克( Dalia Ghanem-Yazbeck)

參考資料:

http://carnegie-mec.org/2018/09/13/politics-of-post-conflict-reconstruction-pub-77243

編譯 \ 朱哿帆

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